Poznaliśmy uzasadnienie uchwały w sprawie radnego Orłowskiego

Przypomnijmy, że Wojewoda Podlaski na ręce Przewodniczącego Rady Miasta Kolno złożył pismo dotyczące mandatu radnego Marcina Orłowskiego. Podczas ostatniej sesji radni podjęli uchwałę w tej sprawie. Uznali, że nie ma podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego. Teraz poznaliśmy uzasadnienie stanowiska Rady Miasta Kolno. Poniżej prezentujemy obszerne wyjaśnienie dołączone do uchwały.

W dniu 9 stycznia 2026 r. do Przewodniczącego Rady Miasta Kolno wpłynęło pismo Wojewody Podlaskiego, w którym wskazano na możliwość zaistnienia przesłanek do wygaśnięcia mandatu radnego Marcina Orłowskiego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy, w związku z domniemanym naruszeniem art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako „u.s.g.”).

Wojewoda wskazał ww. piśmie na istnienie dokumentów w postaci umów i faktur, które miały stanowić podstawę zawiadomienia. Dokumenty te nie zostały jednak dołączone do pisma przekazanego Przewodniczącemu Rady.

- Radny w dniu 5 czerwca 2024 r. złożył informację, że w ciągu 3 miesięcy zaprzestanie prowadzenia działalności. W dniu 25 lipca 2024 r. (dn. 30 sierpnia 2024 r. - wpłynęło do Urzędu Miasta Kolno) złożył oświadczenie, że z dniem 31 lipca 2024 r. rozwiązał wszystkie umowy z Miastem Kolno zawarte uprzednio przez PHU NET-KOMP Marcin Orłowski i NET-KOMP sp. z o.o. W Urzędzie Miasta brak jest dowodów księgowych świadczących o korzystaniu przez Miasto Kolno z usług przedsiębiorcy Marcina Orłowskiego – czytamy  w uzasadnieniu.

Radny w dniu 20 stycznia 2026 r. złożył obszerne wyjaśnienie dotyczące wniosku Wojewody i prowadzonej przez siebie działalności. W dniu 2 lutego 2026 r. odbyło się posiedzenie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w celu rozpatrzenia pisma Wojewody. Po zapoznaniu się z treścią pisma Wojewody, a także po przeanalizowaniu obowiązujących przepisów prawa oraz złożonych wyjaśnień radnego, Rada stwierdza, co następuje: Rada uznała, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Przepis ten sankcjonuje prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Nie jest zakazane prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, a jedynie prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

- W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakazane jest prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Działalność ma być zatem prowadzona przez radnego. Radny nie świadczy na rzecz Miasta Kolna i jej jednostek organizacyjnych usług w ramach jednoosobowej działalności "PHU NET-KOMP Marcin Orłowski", jak też usług takich nie świadczy MR TRADE GROUP sp. z o.o. Ewentualne świadczenie usług telekomunikacyjnych przez spółkę NET-KOMP sp. z o.o., której udziałowcem jest radny nie spełnia wymogów z art. 24f u.s.g. Nie jest to działalność gospodarcza radnego, a jest to działalność gospodarcza spółki – czytamy w uzasadnieniu.

Argument, że skoro radny będąc udziałowcem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która świadczy usługi telekomunikacyjne na rzecz gminnych osób prawnych, to narusza zakaz z art. 24f u.s.g. jest zatem całkowicie niezasadny.

Władze tłumaczą, że mieniem komunalnym gminy jest bowiem własność i prawa majątkowe należące do gminy. Własność i prawa majątkowe należące do gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw jest mieniem komunalnym tych gminnych osób prawnych, a nie mieniem komunalnym gminy. Pojęcie mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f u.s.g. jest zatem pojęciem węższym od pojęcia mienia komunalnego, określonego w art. 43 u.s.g.

- Wykorzystywanie mienia komunalnego gminnych osób prawnych, takich jak Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. nie jest wykorzystywaniem mienia komunalnego gminy. Są to dwa odrębne mienia komunalne. Jest to mienie komunalne spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której gmina jest udziałowcem. Jest to zatem mienie odrębnego podmiotu – spółki z o.o. Spółka ta posiada odrębny majątek od majątku gminy – podkreślają władze.

Dalej czytamy, że z treści pisma Wojewody Podlaskiego nie wynika, że radny świadczył usługi telekomunikacyjne na rzecz gminy – Miasta Kolno, a jedynie na rzecz spółek, w których gmina jest udziałowcem. Ponadto, nawet jeśli uznać, że świadczenie przez spółkę usług telekomunikacyjnych na rzecz gminnych osób prawnych stanowi prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f u.s.g, to nie każde prowadzenie takiej działalności jest złamaniem zakazu określonego w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie każde korzystanie przez radnego z nieruchomości gminnych wyczerpuje zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest wprawdzie prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie, nie każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało wskazany zakaz. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3186/19, LEX nr 2778226).

- W świetle powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do złamania zakazu dochodzi wtedy gdy radny wykorzystuje mienie gminy do uzyskania innych korzyści, aniżeli korzyści dostępnych dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Należy zatem zbadać czy ewentualne warunki umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych na rzecz gminnych osób prawnych odbiegają od warunków umów zawartych z innymi abonentami. Jeżeli są ukształtowane na takim samym poziomie, to nie można mówić o dodatkowych korzyściach dla radnego, które otrzymywałby na skutek pełnienia mandatu radnego - dodano.

Warunki umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych są warunkami ustalonymi powszechnie dla tej czynności prawnej. Pogląd NSA jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie. Podobny pogląd przyjął NSA także np. w innym orzeczeniu, w którym stwierdził, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1719/17, LEX nr 2423187).

W niniejszej sprawie warunki umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych przez NET-KOMP sp. z o.o. z siedzibą w Kolnie na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. nie odbiega od warunków umów zawartych z innymi abonentami. Są one ukształtowane na tym samym poziomie rynkowym - podkreślono.

Porównać to należy z treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1008/22 (LEX nr 3487290): "W przekonaniu Sądu radny, który prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu detalicznego, nie musi przy obejmowaniu mandatu zaprzestawać prowadzenia takiej działalności. Środki pieniężne, pochodzące od gminy, uzyskiwane przy realizacji jednostkowych umów sprzedaży detalicznej, nie stanowiły też wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz efekt prowadzenia działalności gospodarczej. W takich warunkach otrzymanie środków pieniężnych z budżetu gminy, tytułem zapały ceny towaru, nie jest korzystaniem z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f u.s.g.

Przyjęcie odmiennego stanowiska (wykładni) w niniejszej sprawie naruszałoby również zasadę wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Rygory określone w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., czy w art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i 6 Kodeksu wyborczego są niewątpliwie podyktowane ważnym interesem publicznym.

- Nie można jednakże w ten sposób uzasadniać ograniczenia, czy też wyłączenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca obejmuje mandat radnego – tłumaczą władze samorządowe.

Chodzi bowiem o zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki, nie zaś o bezwarunkowe wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w realiach przedmiotowej sprawy radny, który prowadził działalność gospodarczą w postaci sklepu detalicznego, nie musiał przy obejmowaniu mandatu zaprzestawać prowadzenia takiej działalności. Środki pieniężne, pochodzące od gminy, uzyskiwane przy realizacji jednostkowych umów sprzedaży detalicznej, nie stanowiły też wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz efekt prowadzenia działalności gospodarczej. W takich warunkach otrzymanie środków pieniężnych z budżetu gminy, tytułem zapłaty ceny za towar, nie można kwalifikować jako korzystanie z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f u.s.g.

Rygory określone w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., czy w art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i 6 Kodeksu wyborczego są niewątpliwie podyktowane ważnym interesem publicznym. Nie można jednakże w ten sposób uzasadniać ograniczenia, czy też wyłączenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca obejmuje mandat radnego. Chodzi tu bowiem o zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki, nie zaś o bezwarunkowe wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego.

-  Należy zatem uznać, że w rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku radny nie wykorzystał mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej, jak to przewiduje przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. Co prawda w wyniku prowadzenia tejże działalności pozyskiwał za każdym razem gminne środki finansowe tytułem zapłaty za sprzedane towary, jednakże nie było to efektem zwarcia uprzedniej umowy z góry przesądzającej, że gmina będzie nabywała określone towary (artykuły spożywcze i przemysłowe) od radnego – czytamy w podsumowaniu.

Nie doszło też do sytuacji, w której zawieranie poszczególnych "detalicznych" umów z radnym wyłączałoby możliwość zawarcia tożsamych umów z innym podmiotem mogącym dostarczać niezbędne artykuły na terenie danej miejscowości. Nie został wykazany taki rodzaj relacji pomiędzy radnym a gminą, który przesadzałby o tym, że zakup określonych produktów mógł odbywać się wyłącznie w sklepie skarżącego."

Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 930/25 (LEX nr 3979462) sąd orzekł: "W każdym przypadku wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nie można (...) uzasadniać ograniczenia, czy też wyłączenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca obejmuje mandat radnego. Chodzi tu bowiem o zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki, nie zaś o bezwarunkowe wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego. (...) przepis nie powinien być stosowany w sposób bezwzględny, abstrahujący od okoliczności konkretnej sprawy, a przy tym pomijający systemowe uwarunkowania prawne danego rodzaju działalności. Nie może więc dochodzić do swoistego automatyzmu przy ocenie, czy przy wykonywaniu działalności gospodarczej przez radnego doszło do naruszenia zakazu wykorzystania mienia komunalnego.

Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu - korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego.

Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy."

Ostatecznie - biorąc pod uwagę powyższe, Komisja Skarg, Wniosków i Petycji przygotowała projekt uchwały uznając, że działalność radnego nie narusza zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. W konsekwencji nie zachodzą przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Rada Miasta Kolno podzieliła i przyjęła za własne ustalenia, argumentację oraz stanowisko przedstawione przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji.

Uchwała wraz z uzasadnieniem została wysłana do wojewody. Na razie nie ma decyzji w tej sprawie.

[ZT]51755[/ZT]